Библиотека Интернет Индустрии I2R.ru

Местные органы власти, подобно предприятиям и частным лицам, могут сталкиваться с проблемами при исполнении принятых на себя обязательств. Нередко причиной этого являются неблагоприятные изменения экономической и социальной ситуации, непрофессионализм и злоупотребления отдельных местных чиновников, нежелание идти на непопулярные меры в преддверии выборов.

Следствием этого становятся проблемы с оказанием коммунальных и социальных услуг населению, чрезмерная фискальная нагрузка на жителей и хозяйствующих субъектов, финансовые проблемы у кредиторов. Все это в полной мере ощутили на себе после российского финансового кризиса население, предприятия и государственные органы, столкнувшиеся с систематическими нарушениями органами местного самоуправления своих обязательств, что заставляет рассматривать банкротства местной власти в России как вполне реальную перспективу.

В этой связи, несмотря на существенные конституционные различия в вопросах организации местного самоуправления, изучение опыта США, переживших множество случаев банкротства муниципалитетов, может оказаться полезным как для выявления причин, приводящих к неплатежеспособности, так и для выбора механизмов урегулирования подобных проблем.

ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БАНКРОТСТВ В США

Специальный порядок взаимодействия всех заинтересованных сторон при проблемах с исполнением обязательств муниципальными органами появился в США значительно позже аналогичных процедур для частных лиц и предприятий. Причиной его создания были массовые проблемы с платежеспособностью американских муниципалитетов, которые возникали несколько раз в течение XX в. В 30-х годах было зафиксировано около 5 тыс. случаев невыполнения муниципалитетами обязательств, в 60-е годы - немногим менее 300.

Впервые специальная процедура банкротства муниципальных органов была установлена в 1934 г., когда на фоне резкого падения налоговых доходов местные органы власти стремились продолжать обеспечивать населению необходимые социальные и коммунальные услуги. Ранее, ввиду отсутствия возможности банкротства, основным средством воздействия кредиторов на неплатежеспособных муниципальных должников было вынесение судебного решения об обязательном увеличении местных налогов. Однако введение дополнительного налогообложения часто приводило лишь к сокращению бюджетных доходов из-за отказа налогоплательщиков от уплаты налогов в местный бюджет, а муниципалитет и его кредиторы оказывались в тупике.

Тем же результатом заканчивались, как правило, попытки реструктуризации просроченной задолженности посредством переговоров между муниципалитетом и кредиторами. В этом случае причиной была невозможность обеспечить согласие абсолютно всех кредиторов, так как некоторые из них, несмотря на очевидную неплатежеспособность муниципалитета, настаивали на полном и своевременном исполнении обязательств за счет ущемления прав других кредиторов.

Принятие в 1937 г. федерального закона о банкротстве муниципальных органов (Municipal Bankruptcy Act) позволило устранить многие проблемы1. Поскольку, в отличие от физических лиц и частных корпораций, муниципалитет не может полностью прекратить деятельность и ликвидировать все имущество, чтобы удовлетворить претензии кредиторов, фундаментальная задача закона о банкротстве состоит в том, чтобы обеспечить защиту неплатежеспособных самоуправлений, позволяя им реструктуризировать их долги таким образом, чтобы дать им возможность продолжить оказывать населению необходимые коммунальные и социальные услуги. На практике использование федеральной процедуры банкротства при незначительных финансовых трудностях не выгодно муниципалитетам, так как это негативно влияет на их имидж и отрицательно сказывается на кредитном рейтинге. В подобных ситуациях органы власти штатов и центральное правительство, как правило, идут на предоставление финансовой помощи муниципалитетам, позволяя им стабилизировать свои финансы. Тем не менее со времени введения федеральной процедуры банкротства в 1937 г. и до 1991 г. было подано 452 заявления, в большинстве случаев от школьных округов и коммунальных систем (энерго-, водоснабжения и т.д.)2.

По данным Рабочей группы экспертов правительства США по оказанию содействия в области налоговой реформы в РФ за время существования в США законодательной базы по банкротству муниципалитетов поступило чуть менее 500 обращений о начале процедуры банкротства, из которых 141 обращение - за время с 1980 по 1997 гг. Для сравнения, в 1997 г. было возбуждено более 1 млн 400 тыс. дел о банкротстве частных лиц.).

Муниципальные органы, подающие заявление о банкротстве в соответствии с федеральным законом, преследуют две основные цели:
первая - возможность получить автоматическую отсрочку долга, в течение которой кредиторы не могут предъявлять никаких дополнительных претензий муниципальному должнику, его должностным лицам и чиновникам, а также обращать взыскания на собственность и имеющуюся у муниципалитета дебиторскую задолженность, в том числе по налоговым платежам населения; вторая - воспользоваться процедурой и исключительным полномочием разработать план по реструктуризации долгов, который может предусматривать изменение доходности, уплачиваемой по долгу, изменение сроков платежа, источников оплаты, изменение имущественных залогов и других условий обязательств. Данные правила распространяются, в том числе, на обязательства по муниципальным облигациям3 и, в ряде случаев, на обязательства, прямо не относящиеся к задолженности муниципалитета, но отягощающие его финансовое положение, например, коллективным договорам с муниципальными служащими и пенсионным программам.

Муниципалитет, желающий воспользоваться процедурой банкротства в рамках федерального закона, должен получить либо пытаться получить согласие, по крайней мере, большинства кредиторов. В то же время согласно федеральному закону сами кредиторы муниципального должника не могут вынуждать его заявить о банкротстве, представлять на рассмотрение собственный план реорганизации, требовать назначения опекуна, решений о конкурсной продаже муниципального имущества или распределения доходов от муниципальной собственности.

Таким образом, цель федерального закона о банкротстве состоит исключительно в том, чтобы обеспечить процедуру, в рамках которой муниципалитеты могут реструктурировать их задолженность. Находясь под защитой федерального закона о банкротстве, неплатежеспособный муниципалитет сохраняет свободу в текущей деятельности, в том числе в вопросах планирования и осуществления бюджетных расходов, налогообложения, заимствований, эмиссии муниципальных ценных бумаг и операций с муниципальным имуществом.

Считается, что поскольку муниципалитет является органом власти, деятельность которого основывается на демократических принципах, то любое ограничение текущей деятельности, а также назначение в случае банкротства федеральным судом опекуна для управления имуществом муниципалитета, кроме как с согласия последнего, будет являться вмешательством в демократическое управление и рассматриваться как нарушение политических прав граждан.

Но, как полагают критики существующей системы, сохраняющаяся даже у неплатежеспособных муниципальных должников свобода экономической деятельности устраняет одно из принципиальных препятствий, стоящее на пути финансовой безответственности, и, в то же время, в этом заключается главное различие между муниципальным и частным банкротством.

Эффективность института банкротства муниципальных органов США подверглась жесткой проверке в декабре 1994 г., когда калифорнийский муниципалитет Orange County подал заявление о банкротстве в соответствии с регулирующей муниципальные банкротства гл. 9 Кодекса о банкротстве (Chapter 9 of the Bankruptcy Code). Банкротство самоуправления, названное впоследствии крупнейшим за всю историю нации>, дало основания для свежего критического взгляда на федеральную процедуру муниципального банкротства.

Финансовые проблемы муниципалитета Orange County были вызваны действиями казначея муниципалитета Robert Cit-ron, занимавшего свой пост с 1970 г. В результате использования при размещении муниципальных финансовых ресурсов технику, известную как (получение кредита под залог имеющихся активов и последующее инвестирование в расчете на то, что ставка заимствования окажется ниже, чем доход от инвестирования; разница составит прибыль), а также операций с производными ценными бумагами, Citron получил убытки около 1,7 млрд долл.

Последовавшая за объявлением о неплатежеспособности и подачей заявления о банкротстве отставка высших чиновников муниципалитета и принятие экстренных мер не могли решить финансовых проблем, однако способствовали прекращению роста убытков. В ходе разработки программы по нормализации финансового положения муниципалитета высказывались различные предложения, основные из которых: увеличение налога с продаж; ликвидация капиталовложений муниципалитета; приватизация муниципального имущества; увольнение части муниципальных служащих; сокращение бюджетных расходов; перевод части прибыли муниципальных агентств, таких как Orange County Transportation Authority и др. в бюджетный фонд муниципалитета. Частично данные предложения легли в основу разработанного муниципалитетом плана восстановления.

Примечательно, что на референдуме, проведенном 27 июня 1995 г. по вопросу об увеличении налога с продаж на 0,5% на территории муниципалитета на срок 10 лет, что позволило бы получать дополнительно 140 млн долл. в год, которых было бы достаточно для удовлетворения обязательств муниципалитета, население проголосовало против подобной меры 61% голосов. Возможность муниципального банкротства Orange County из-за рискованной финансовой политики была предопределена содержанием инвестиционных правил штата Калифорния (General Investment Statute), обязательных для исполнения финансовыми чиновниками, занимающимися размещением муниципальных средств, дававших широкие полномочия для рискованных операций на рынке капиталов. Аналогичные правила других штатов, например штата Индиана, разрешают финансовым чиновникам вкладывать капитал исключительно в ценные бумаги, поддержанные полной верой и кредитом США, обязательства Международного банка реконструкции и развития, в некоторые другие обязательства аналогичного качества. Иными словами, вкладывать средства муниципалитетов только в ценные бумаги, где риски ясны и понятны. Соблюдая эти совершенно консервативные принципы, муниципальные чиновники смогут, вероятно, избежать любых серьезных финансовых потерь, а соответственно, и банкротств.

Причины возможного будущего банкротства другого муниципалитета, уже имевшего ранее проблемы с выполнением обязательств4, но не воспользовавшегося процедурой федерального банкротства, - города Нью-Йорка - лежат значительно глубже.

Подобно многим другим американским городам, Нью-Йорк ежегодно сталкивается c краткосрочными техническими дефицитами в муниципальном бюджете. В январе 1996 г., например, город имел кассовый разрыв в 800 млн долл. при бюджете в 32 млрд долл. в течение 1995-1996 бюджетного года. К концу бюджетного года, однако, бюджет был сбалансирован, и Нью-Йорк даже имел профицит в размере 350 млн долл., частично за счет снижения расходов, частично за счет единовременной продажи активов города на сумму 1,1 млрд долл.

Подобный подход к погашению бюджетного дефицита порождает ряд проблем. Во-первых, такие меры носят разовый характер. Предполагалось, что запланированная на 1996-1997 бюджетный год продажа WNYC-TV - городской телевизионной станции - позволит городу получить 204 млн долл., однако она не может быть повторно продана в следующем бюджетном году. Во-вторых, многие подобные меры только откладывают издержки. В 1993-1994 и 1994-1995 бюджетных годах Нью-Йорк рефинансировал облигации с тем, чтобы снизить текущие издержки по обслуживанию долга. Но в результате издержки Нью-Йорка по обслуживанию долга в течение пяти последующих лет увеличились на 126 млн долл. Подобные меры могут затронуть и будущие доходы. Чтобы сбалансировать бюджет 1995-1996 гг., Нью-Йорк продал муниципальных закладных на сумму 265 млн долл. Это лишило город будущих доходов в 30 млн долл. в год.

Подобные краткосрочные бюджетные меры имеют долгосрочный негативный эффект и лишь усугубляют ситуацию. Так, расчеты, проведенные американскими финансистами, показывают, что изложенные выше меры позволили Нью-Йорку мобилизовать 1,5 млрд долл. в течение 1995-1996 гг. и сохранить 591 млн долл. и 211 млн долл. в течение двух следующих лет. Однако уже через три года это приводит к увеличению расходов на 516 млн долл. К настоящему времени убытки Нью-Йорка от перечисленных краткосрочных схем оценены в 1,6 млрд долл. Это закладывает основу для последующих хронических дефицитов городского бюджета. Если ранее прогнозируемый на четыре года вперед дефицит бюджета города не превышал нескольких процентов, то прогноз, сделанный в начале 1996 г., предполагал, что дефицит годового бюджета может составить 23% от прогнозируемых доходов города, что, по прогнозам американских экономистов, может закончится банкротством города.

Однако было бы ошибкой полагать, что процедура муниципального банкротства является лишь удобным инструментом в руках муниципальных финансистов, помогающая им перекладывать убытки на инвесторов и уходить от ответственности. Подавляющее большинство муниципальных лидеров считают, что краткосрочная помощь, предлагаемая процедурой банкротства, не является компенсацией за потерю доверия налогоплательщиков, за сложности в трудовых и межправительственных отношениях.

Кроме больших издержек, которые сопровождают процедуру банкротства, неизбежное ухудшение кредитного рейтинга муниципалитета на длительный срок затруднит доступ на рынок капитала и кредитование в банках, а следовательно, уменьшит число муниципальных проектов, создающих новые рабочие места и обеспечивающих видимое улучшение муниципальной инфраструктуры. Сверх того финансовые неудачи усиливают позиции политической оппозиции, что может привести к потере должностными лицами контроля над муниципалитетом.

Изложенное выше показывает, что принятая в США федеральная процедура муниципального банкротства: обеспечивает ликвидацию локальной проблемы конкретного муниципалитета; способствует восстановлению способности муниципалитета самостоятельно решать свои задачи; направлена на имущественную защиту интересов неплатежеспособного муниципалитета; не затрагивает вопросов муниципального управления; не меняет институционального устройства местного самоуправления; подкрепляется дисциплинирующим воздействием развитых финансовых рынков.

НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ ДЛЯ РОССИИ

Сопоставляя принципы, используемые в США в рамках федеральной процедуры муниципального банкротства, с российской реальностью, нетрудно обнаружить, что в России данные подходы не могут быть реализованы с достаточной степенью эффективности. Это предопределяется недопустимо низким уровнем муниципального менеджмента в России и отсутствием развитых финансовых рынков. Помимо этого, проблемы с выполнением обязательств возникают одновременно у большего числа российских муниципальных органов, что требует устранения фундаментальных причин неплатежеспособности местного самоуправления, в первую очередь, приведения в соответствие компетенции местного самоуправления и имеющихся в его распоряжении финансовых ресурсов.

Вместе с тем рассмотрение американского опыта позволяет обозначить три ключевых подхода, которые важно реализовать при фактах неисполнения обязательств органами местного самоуправления:

• необходимо обеспечивать бесперебойное предоставление жителям муниципалитета необходимых социальных и коммунальных услуг;
• следует сохранить возможность для жителей самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения;
• муниципальные долги, в конечном счете, должны быть погашены.