Библиотека Интернет Индустрии I2R.ru

Федеральная целевая программа "Электронная Россия" действует. Но ход ее реализации у многих вызывает тревогу. Государство по-прежнему не считает информационные ресурсы своим важным активом, а без этого электронное взаимодействие общества и государства невозможно. Все инициативы в области e-government разобщены: у электронной России нет координирующего центра -- главного CIO страны.

Обсудить перспективы электронных сервисов, которые предоставляет или должно предоставлять российское государство своим гражданам, редакция "Коммерсантъ-iOne" пригласила руководителя отдела по связям с научно-исследовательскими организациями Microsoft Reseach Игоря Агамирзяна, директора Центра компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате Владимира Дрожжинова, президента группы компаний IBS Анатолия Карачинского, замминистра по налогам и сборам Михаила Мишустина, зампреда Банка России Михаила Сенаторова, начальника управления спецтехники и автоматизации таможенных технологий ГТК России Леонида Ухлинова, главу российского представительства Oracle Бориса Щербакова, президента компании "АйТи" Тагира Яппарова и директора по информации компании "Ренова" Сергея Шуплецова. В ходе дискуссии тема, в большей степени экономическая и техническая, неожиданно приобрела политическое звучание.

Government-to-citizen: чего хотят граждане
Электронное государство -- это прежде всего возможность для граждан общаться с госструктурами всех уровней без непосредственного контакта с чиновниками. Иными словами, получать услуги от государства в электронном виде. Что хотят граждане и бизнес от государства? Быстро и удобно проводить регистрации -- от рождения ребенка до прав собственности, получать официальную информацию о налогах и социальных льготах, о том, есть ли у строительной компании лицензия, прошел ли автомобиль таможенную очистку и не числится ли он в угоне и т. д. Проще всего наладить информационные сервисы. Сергей Шуплецов: "На сайте санэпидемнадзора города Н сам видел предупреждение о том, что определенные пищевые добавки не прошли госконтроль и не имеют сертификата. И приведен номер телефона, по которому можно узнать детали". Правда, как считает Михаил Мишустин, если не известно, кто персонально отвечает за предоставляемую информацию, грош цена такому сервису. "Мы в МНС, -- говорит Михаил Мишустин, -- старались так построить систему регистрации юридических лиц, чтобы любой человек мог достучаться не только до технических специалистов, но и до чиновников, принимающих решения по вопросам регистрации".

Впрочем, граждане хотят не только получать от государства услуги, но и участвовать в управлении им посредством информационных технологий. Сергей Шуплецов: "Я, например, хотел бы иметь возможность голосовать электронно. Правда, нынешнее состояние ИТ-инфраструктуры в стране таково, что представить такую возможность можно только в пределах Москвы".

По официальной статистике, интернетом в стране пользуются не более 3-5% россиян. В бизнес-секторе ситуация лучше -- большинство средних и крупных компаний имеют доступ к сети. И по мнению Бориса Щербакова, именно этот сектор наиболее подготовлен к принятию электронных госсервисов. Но ограничения, связанные с недостаточным развитием телекоммуникационной инфраструктуры, не самая главная проблема. В конце концов, какая разница, придет уведомление о регистрации по электронной почте или по обычной. Главное, чтобы министерства и ведомства могли сами подготовить все документы, вместо того чтобы гонять гражданина по инстанциям -- из ЖЭКа в паспортный стол, оттуда в военкомат и обратно. Михаил Сенаторов: "Говорить об электронных госсервисах только в применении к интернету -- значит сознательно сужать задачу. Электронные сервисы можно предоставить и по почте, и другим транспортом. Дело вовсе не в уровне обеспечения людей компьютерами, а в обеспечении чиновников информационными системами". Игорь Агамирзян: "Я бы сформулировал определение электронного госсервиса так: это услуга, которую чиновник предоставляет, используя государственную ИТ-систему".

Кто заплатит за e-government
Если рассматривать Россию как национальную корпорацию, а всех ее граждан как акционеров, то однозначного ответа на вопрос, кто, кому и за какие услуги должен платить, не найти. Государственная ИТ-система создается на деньги налогоплательщиков, а потом получается, что они должны еще заплатить за данные из нее. Как отметил Игорь Агамирзян, принятый на прошлогодней встрече G8 в Генуе отчет Dot Force содержит конкретную рекомендацию государствам предоставлять всю собранную неконфиденциальную информацию в широкий бесплатный доступ. Теоретически все верно, но на практике реальных возможностей для этого у российского государства явно не хватает. И похоже, гражданам придется смириться с тем, что информация и электронные госсервисы в ближайшие годы будут платными. Анатолий Карачинский: "Когда все начнут платить налоги, тогда и государство сможет предоставлять услуги бесплатно. Ведь налоговая система, как и рынок,-- система саморегулирующаяся. По мере того как государство будет богатеть и получать импульсы от граждан, желающих пользоваться электронными сервисами, произойдет самокоррекция системы".

Пока же чиновники ведомств, занимающихся сбором и раскрытием информации, разделили все данные по приоритетам. Михаил Сенаторов: "Одни информационные ресурсы должны быть доступны максимально широкому кругу граждан, другие, не предоставляющие общезначимой ценности и требующиеся, как правило, выборочно, можно продавать. Со временем, когда у государства будет больше денег, их тоже можно сделать бесплатными". В МНС проблему решили следующим образом: ежегодно каждый гражданин может получить полную информацию из своего налогового досье. В открытом доступе также "усеченный" реестр юрлиц: ИНН, название, адрес регистрации плюс список компаний, ИНН которых признан недействительным. А вот если гражданин или юридическое лицо просит выдать полную информацию по какому-либо предприятию, ему придется заплатить за нее. Михаил Мишустин: "Никакого нарушения прав гражданина здесь нет. Допустим, он обращается к нам с запросом по одной компании, потом -- по другой. А через некоторое время захочет весь реестр. В России три миллиона зарегистрированных юридических лиц, и обработка такого массива стоит недешево. К тому же если бизнес получает эту информацию для использования в коммерческих целях, почему бы не заплатить за нее?" Леонид Ухлинов обращает также внимание на value added, которую вносят чиновники в процесс работы с информацией: "Сама по себе информация может и должна быть бесплатной. Но как только она подвергается аналитической обработке, ее стоимость объективно меняется".

В перечне открытых полей реестра МНС нет информации о имеющихся у компании лицензиях. Сергей Щуплецов считает это неправильным: "Информация о наличии лицензии имеет непосредственное отношение к безопасности гражданина. Как, например, выяснить, действительно ли компания, торгующая автомобилями или строящая дома, имеет на это право?" От себя добавим, что в закрытом доступе находится и база данных ГИБДД по угнанным автомобилям. Казалось бы, чем больше людей имеют к ней доступ, тем лучше, но инспекторы ГИБДД предпочитают продавать такие справки за 100 рублей и дороже.

Первые эксперименты
Сергей Шуплецов: "Собираясь на эту встречу, хотел припомнить все обиды, нанесенные мне государством. Но на поверку оказалось, что у меня накопилась огромная благодарность МНС, которое с каждым годом все больше облегчает мою жизнь как налогоплательщика. С сайта министерства теперь можно скачать программу для заполнения налоговой декларации, появится цифровая подпись -- декларацию можно будет еще и подать в электронной форме".

Министерство по налогам и сборам действительно считается наиболее продвинутым в информационном плане ведомством, а Михаил Мишустин -- самым способным государственным CIO. На сайте МНС выложены все формы для регистрации фирмы, программы для заполнения налоговой декларации, формы отчетных документов, все нормативные акты. Недельная аудитория сайта -- около 100 тыс. человек. Михаил Мишустин: "Даже сайт было организовать весьма непросто, не говоря уже об интерактивных сервисах. Собрать информацию о том, как ведомство устроено, что делается у нас внутри -- это ужас. Но это только начало. По большому счету, правильно в плане ИТ мы подготовились только к введению функции регистрации юрлиц. Все бизнес-процессы и ИТ-система были готовы еще до того, как было подписано постановление правительства о передаче нам функций регистратора. Такого удовольствия я еще не получал: знал, что новые обязанности -- не снег на голову, и с 1 июля система заработает". Сейчас на странице регистрации новых фирм работает форум, граждане пишут жалобы, а чиновники МНС соревнуются в том, чтобы оперативно отреагировать на них.

За несколько дней до нашей встречи в московской налоговой инспекции #21 начался пилотный проект по приему налоговой отчетности от предприятий в электронном виде. Самое главное в этом эксперименте, что компаниям не нужно дублировать отчет в бумажной форме. О популярности нового сервиса говорить пока рано -- до сдачи квартальных отчетов еще месяц. В конце весны на подобный эксперимент решилась и таможенная служба: в трех округах таможенные декларации начали принимать в электронном виде. Недавно к эксперименту подключили дальневосточных рыбаков и пограничников: декларацию об объеме выловленной рыбы рыбаки теперь могут посылать по спутниковым каналам прямо с судна, не заходя в порт, а достоверность задекларированного объема проверяют контролеры с пограничных судов.

Государство не может быть электронным частично
На этом позитивная часть беседы за нашим овальным столом закончилась. Участники заговорили о проблемах -- и не о локальных, а общегосударственных. Чтобы государство могло предоставлять гражданам электронные сервисы, у него должна быть концепция построения системы управления информацией. Пока лишь три-четыре федеральных ведомства имеют определенные заделы в сфере e-government. Для создания массовых электронных госсервисов нужно провести инвентаризацию основных активов -- земли и недвижимости, определить ведомства, которые отвечают за учет этих ресурсов, договориться о форматах межведомственного обмена информацией, а главное -- однозначно идентифицировать граждан. В стране нет единого реестра населения. Вместо этого множество разрозненных списков и баз данных: ЗАГСы, паспортные столы, базы данных ГИБДД, бюро технической инвентаризации. В МНС работающий гражданин зарегистрирован по ИНН как налогоплательщик, отдельно он учитывается в реестре Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования. На круг выходит около десятка разных идентификаторов. Анатолий Карачинский: "Даже перепись населения вряд ли сможет достоверно выявить, сколько у нас "мертвых душ". Использование разных идентификаторов -- в порядке вещей. Бывает, что человек, покупая виллу, умудряется при этом получать социальное пособие. У нас нарушен самый главный принцип обработки информации - актуальность".

Государственная система ведения информационных ресурсов не только не стандартизирована, но и разорвана на региональном и федеральном уровне. ЗАГСы, например, находятся в муниципальном подчинении -- Минюст осуществляет лишь методологическую координацию, а базы БТИ, которые тоже ведутся на муниципальном уровне, лишены даже этого. Федеральным ведомствам тоже сложно найти общий язык. Леонид Ухлинов: "Ситуация порой доходит до абсурда. Например, нам нужно по паспорту транспортного средства узнать, где именно зарегистрирован автомобиль. Сделать это можно только вручную, посылая по всем регионам письменный запрос. Адресат его получит, введет в компьютер, а затем пришлет нам ответ письмом. При этом базы данных зарегистрированных автомобилей есть везде. Только связи между ними нет".

Впрочем, нет худа без добра. Компакт-диски с базами данных ГИБДД, МГТС, Московской регистрационной палаты, реестрами недвижимости -- товар ходовой и не очень дорогой. Михаил Мишустин: "Как-то мне пришло письмо с предложением услуг из автосервиса, специализирующегося на машинах той же марки, на которой езжу я. Откуда у них информация обо мне? Возможно, из утекшей на сторону базы ГИБДД. А ведь когда одно из управлений МНС официально запросило данные у ГИБДД, сначала они отказали, а выдали после того, как им показали эту базу, купленную на уличном лотке". "Свистящие" ведомственные базы данных -- на совести отдельных чиновников. К счастью, эти базы пока еще разрозненные. Но прежде чем консолидировать их, необходимо принять закон, который бы регламентировал, какая информация должна считаться частной и конфиденциальной, а какая нет.

Михаил Мишустин: "Мы очень серьезно относимся к сохранности налоговой тайны. Даже я не могу подобраться к нашей базе данных. Если она начнет уходить, люди не смогут этого не заметить на мониторе. И посмотрите -- базу МНС никто не продает! Если не пропускать мимо ушей рекомендации ФАПСИ и Гостехкомиссии, любые базы можно надежно защитить. Все зависит от степени ответственности чиновника, который должен понимать, чем он владеет, и от воли руководства".

Анатолий Карачинский: "За последние десять лет механизмы контроля за информацией в стране настолько ослабли, что купить у нас можно все что угодно. И только сейчас к этому стали относиться серьезно. Чтобы прекратить утечку информации, нужно желание и инвестиции. Можно построить вычислительный центр так, чтобы из него ничего не вынесли. В конце концов, человека с ружьем поставить". Впрочем, даже у человека с ружьем, не говоря уже о тех, кто "сидит" на ценной информации, должен быть такой легальный доход, чтобы его не тянуло на поиски нелегальных. А жаловаться на мизерные зарплаты своих сотрудников государственным автоматизаторам уже надоело.

CIO России: вакансия свободна
Казалось бы, концепция информатизации у государства есть -- программа "Электронная Россия". Но то, как ее начали реализовывать, вызывает у участников дискуссии тревогу.

Борис Щербаков: "Государство сейчас выступает в роли не единого, а фрагментарного заказчика ИТ-услуг -- в лице отдельных ведомств. Переписывают военнослужащих или пенсионеров, но задачу управления информацией в государственном масштабе так не решить: как и при автоматизации предприятия, к проблеме государственного ИТ-обеспечения нужен комплексный подход. Но пока я не вижу заказчика для построения единой информационной системы".

Владимир Дрожжинов: "Единственная объединяющая государственные ИТ-инициативы идея -- программа "Электронная Россия". Но посмотрите, как она выполняется: кто в лес, кто по дрова. Настроим сейчас, а потом будем ломать голову, как все это объединить". Участники ИТ-рынка опасаются, что программа окажется фальстартом, после которого, как после кризиса 1998 года, страна будет долго приходить в себя. Отсутствие значимого результата надолго отобьет охоту вкладывать в ИТ. Но получить такой результат без системного подхода к ИТ-поддержке госуправления невозможно.

Михаил Мишустин: "Без глобальной постановки задачи ничего не получится. Для разработки ИТ-систем нам нужна целевая функция, не столько внутриведомственная, сколько общегосударственная, сформулированная в виде политической доктрины. Постановка задачи должна быть сделана на уровне правительства, премьера, и координацию тоже необходимо вести на высшем уровне. Иначе двигаться дальше нельзя". "В любой корпорации, -- развивает этот тезис Игорь Агамирзян, -- в том числе в корпорации "Россия", должна быть должность CIO. Это должна быть очень высокопоставленная фигура, наделенная полномочиями влиять на ведомства. В США, например, есть советник президента по ИТ, выполняющий функции министра без портфеля, в Великобритании -- посланник в ранге министра. Необходимо, чтобы и у нас появился такой человек, облеченный полномочиями и имеющий влияние на главу государства".

Вопросы координации инициатив по госинформатизации сейчас возложены на Минсвязи. "Инфраструктурой Минсвязи занимается хорошо, -- считает Михаил Сенаторов, -- но госкомиссия по информатизации работает неэффективно. Фактически, у нас нет министерства, которое бы занималось вопросами увязки государственных ИТ-систем. И пока такой координатор не появится, все наши разговоры ни к чему не приведут". Такого же мнения придерживается и ИТ-бизнес. Тагир Яппаров: "Проблема в том, что страна сейчас пребывает в такой фазе, когда число насущных проблем и количество имеющихся в распоряжении средств несопоставимы. Понятно, что электронные госсервисы не являются приоритетом для руководства страны. Но по своему опыту знаю, что пока во внедрении ИТ не будут заинтересованы первые лица, дело не сдвинется с мертвой точки. Поэтому главное -- вовлечь в это дело первых лиц страны, убедить их в том, что ИТ необходимы для эффективного функционирования государства. Но как это сделать, я не знаю".

Однако сумели же заинтересованные лица убедить высший эшелон в том, что финансирование образования по остаточному принципу создает угрозу нации. В результате школы получили несколько миллиардов рублей, в том числе на компьютерное оборудование. Анатолий Карачинский: "С моей точки зрения, недофинансирование государственных ИТ-проектов -- гораздо большая угроза нации, чем недофинансирование образования. У нашей страны есть один большой недостаток -- неадекватный ее финансовому здоровью бюджет. А бюджет -- это, в конечном счете, функция от информации, порождающей финансовые потоки. Если государство сможет собирать нужную информацию, то она будет конвертироваться в налоги и в снижение расходов госаппарата. Контроль за доходами и расходами -- это функция обработки информации, ничего более. Но чтобы эта функция работала, нужен механизм -- а он полностью отсутствует".